Pesquisa profunda para o setor jurídico e governamental

O impacto das variações de preços de carbono em indústrias intensivas em energia: emissões, competitividade e inovação

Sumário executivo

Este relatório examina como as variações nos mecanismos de precificação de carbono em diferentes jurisdições afetam as emissões industriais, a competitividade econômica e a inovação em energia limpa em setores manufatureiros que consomem muita energia. A precificação do carbono surgiu como uma ferramenta política crítica no esforço global para combater as mudanças climáticas, com implementações variando significativamente em design, níveis de preços e cobertura em todas as jurisdições. Essas variações criam desafios e oportunidades complexos para os setores manufatureiros que consomem muita energia, que enfrentam uma pressão especial para descarbonizar e, ao mesmo tempo, manter a viabilidade econômica em mercados globais competitivos.

A pesquisa revela que, embora a precificação do carbono geralmente contribua para a redução de emissões em setores intensivos em energia, a eficácia varia com base nos níveis de preços, no design do mecanismo e nas políticas complementares. As preocupações com a competitividade econômica, particularmente para indústrias expostas ao comércio com uso intensivo de energia (EITE), impulsionaram adaptações de políticas para mitigar os impactos negativos. As evidências mostram que uma precificação de carbono bem projetada pode estimular a inovação em energia limpa, embora a resposta à inovação varie entre setores e mecanismos de precificação. A tendência global de expansão da cobertura de preços de carbono e possíveis vínculos com o mercado sugere um futuro com abordagens mais harmonizadas que podem reduzir as preocupações com a competitividade e, ao mesmo tempo, aumentar a eficácia ambiental.

1. Introdução aos mecanismos de precificação de carbono

1.1 Tipos de instrumentos de precificação de carbono

Os mecanismos de precificação de carbono se enquadram em duas categorias principais: impostos de carbono e sistemas de comércio de emissões (ETSs). Os impostos sobre o carbono estabelecem um preço fixo para as emissões de carbono, fornecendo certeza de preço, mas permitindo que os níveis de emissões variem. Em contraste, os ETSs (também chamados de sistemas de cap-and-trade) estabelecem um limite para o total de emissões com licenças negociáveis, garantindo metas de redução de emissões e permitindo a flutuação de preços 8.

Esses instrumentos de precificação direta funcionam colocando um preço explícito nas emissões de gases de efeito estufa, internalizando o custo social do carbono e criando incentivos econômicos para reduções de emissões. 11. Ambas as abordagens visam mudar os padrões de produção e consumo para alternativas menos intensivas em carbono, embora o façam por meio de mecanismos diferentes e com impactos variados no comportamento da indústria.

1.2 Panorama global de preços de carbono

A adoção do preço do carbono acelerou globalmente nas últimas duas décadas. De acordo com o Painel de Preços de Carbono do Banco Mundial, a cobertura geográfica das iniciativas de precificação de carbono continua a se expandir, com mecanismos implementados em jurisdições com diferentes níveis de desenvolvimento econômico 5. O relatório “Estado e tendências da precificação de carbono 2024" do Banco Mundial indica que as receitas de preços de carbono atingiram um recorde de 104 bilhões de dólares em todo o mundo em 2023, demonstrando a crescente importância econômica dessas políticas 10.

A cobertura de preços de carbono e os níveis de preços variam substancialmente entre as jurisdições. Por exemplo, o Sistema de Comércio de Emissões da União Europeia (EU ETS) representa um dos maiores mercados de carbono do mundo, cobrindo aproximadamente 40% das emissões de gases de efeito estufa da UE, com foco em indústrias intensivas em energia. Outras implementações significativas incluem impostos sobre carbono na Suécia, Colúmbia Britânica e África do Sul, bem como sistemas de limite e comércio na Califórnia e em vários mercados regionais 1.

2. Impacto nas emissões industriais na manufatura com uso intensivo de energia

2.1 Evidências de redução de emissões

Os mecanismos de precificação de carbono demonstraram eficácia na redução das emissões industriais, embora os resultados variem de acordo com a jurisdição e o setor. Foi demonstrado que os impostos sobre o carbono impulsionam melhorias significativas na eficiência na manufatura com uso intensivo de energia. Um estudo empírico descobriu que a tributação do carbono reduziu a intensidade de energia em 18,1% e o uso de eletricidade em 22,6% nas operações de manufatura 23.

A eficácia da precificação do carbono na redução das emissões depende significativamente do nível de preço e da cobertura. Jurisdições com preços de carbono mais altos tendem a alcançar reduções de emissões mais substanciais. A Suécia, que mantém o maior preço de carbono do mundo, conseguiu reduzir as emissões absolutas de gases de efeito estufa e, ao mesmo tempo, aumentar seu setor industrial e o PIB geral. 2

2.2 Variações setoriais na resposta

Os setores de manufatura que consomem muita energia, incluindo cimento, aço, alumínio, produtos químicos e papel, mostram respostas variadas aos mecanismos de precificação de carbono. Essas diferenças decorrem de:

1. Potencial de redução técnica: indústrias como a produção de cimento enfrentam emissões fundamentais do processo que são mais difíceis de reduzir do que aquelas em setores com opções de substituição mais viáveis.

2. Exposição comercial: setores com alta concorrência internacional podem ter mais restrições em sua capacidade de repassar pelos custos de carbono.

3. Intensidade energética: A proporção dos custos de energia nos custos totais de produção influencia a sensibilidade à precificação do carbono.

Os mecanismos de precificação de carbono geralmente se concentram em emissões energéticas e industriais, com especial atenção aos processos de manufatura que consomem emissões intensivas 13. Os desenhos de políticas geralmente reconhecem essas diferenças setoriais por meio de abordagens direcionadas para as indústrias de EITE, como visto no sistema de benchmarking do ETS da UE para alocação de subsídios 2.

3. Considerações sobre competitividade econômica

3.1 Preocupações de competitividade para as indústrias de EITE

Os impactos da precificação do carbono na competitividade representam uma preocupação fundamental para os formuladores de políticas e partes interessadas do setor, particularmente para as indústrias de EITE. Esses setores enfrentam dois desafios: eles geralmente têm opções técnicas limitadas para redução imediata de carbono e competem em mercados globais onde os concorrentes podem não enfrentar restrições de carbono semelhantes. 2.

O conceito de “vazamento de carbono” — em que a produção e as emissões associadas são transferidas para regiões com políticas de carbono menos rigorosas — tem sido uma preocupação central no desenvolvimento de políticas de preços de carbono. No entanto, as evidências até o momento mostram pouco impacto real da precificação do carbono na competitividade, de acordo com a análise do Banco Mundial, com o vazamento de carbono não se materializando de forma significativa, apesar das preocupações teóricas 2.

3.2 Abordagens políticas para lidar com a competitividade

Várias jurisdições implementaram medidas específicas para abordar questões de competitividade em seus mecanismos de precificação de carbono:

1. Alocação gratuita de mesada: O EU ETS emprega um sistema de benchmarking em que os 10% dos melhores desempenhos de um setor recebem licenças gratuitas para cobrir 100% de suas emissões, preservando os incentivos à competitividade e mantendo a pressão de redução de emissões 2.
   

2. Limites isentos de impostos: A proposta de imposto de carbono da África do Sul inclui limites de isenção de impostos de até 90% para os setores de EITE, permitindo um período de transição gradual 2.
   

3. Medidas transitórias setoriais: A Colúmbia Britânica implementou um programa de incentivo de cinco anos para sua indústria de cimento para promover a transição para fontes de combustível de baixo carbono e, ao mesmo tempo, manter a competitividade 2.
   

4. Ajustes de carbono na fronteira: Algumas jurisdições estão considerando ou implementando mecanismos para aplicar preços de carbono a produtos importados, criando condições de concorrência mais equitativas entre produtores nacionais e concorrentes estrangeiros.

Essas abordagens visam fornecer às indústrias tempo para ajustes e investimentos em tecnologias de baixo carbono, mantendo o sinal do preço do carbono que impulsiona a descarbonização a longo prazo. 16.

3.3 Estudos de caso: resultados de competitividade

A Suécia fornece um exemplo convincente de implementação bem-sucedida de preços de carbono sem sacrificar a competitividade industrial. Apesar de manter o maior preço de carbono do mundo, a Suécia alcançou crescimento econômico junto com reduções de emissões em seu setor industrial 2.

A adoção corporativa de preços internos de carbono também demonstra como as restrições de carbono podem aumentar, em vez de prejudicar, a competitividade. Empresas como a Microsoft usam taxas internas de carbono para financiar iniciativas de eficiência e desenvolver novos produtos, enquanto a Royal DSM aplica um preço interno de carbono de €50/tonelada ao analisar grandes investimentos, ajudando a identificar oportunidades de economia de energia com antecedência e a manter a competitividade por meio de um planejamento prospectivo 2.

4. Efeitos da inovação em energia limpa

4.1 Evidências teóricas e empíricas

A relação entre precificação de carbono e inovação em energia limpa continua sendo uma área de pesquisa em andamento, com evidências empíricas mistas. Alguns estudos indicam que a precificação do carbono cria incentivos para a inovação em tecnologias de baixo carbono à medida que as empresas buscam reduzir os custos de conformidade 14. À medida que o preço do carbono aumenta os custos de energia e insumos, as empresas têm motivação financeira para inovar para compensar esses aumentos.

Pesquisas sugerem que os preços do carbono aumentam a intensidade de P&D em empresas que consomem muita energia, que provavelmente inovarão mais em resposta à precificação do carbono, embora essa inovação possa não se traduzir imediatamente em aumento de vendas e lucros 15. No entanto, outras análises concluem que “a eficácia da precificação do carbono em estimular a inovação e o investimento em carbono zero continua sendo um argumento teórico”, com evidências empíricas robustas e limitadas até o momento. 3 28.

4.2 Respostas de inovação em diferentes mecanismos de preços

O design dos mecanismos de precificação do carbono influencia os resultados da inovação:

1. Impostos sobre o carbono fornecer certeza de preço, o que pode facilitar o planejamento de investimentos de longo prazo para inovação, mas pode não garantir níveis específicos de redução de emissões.

2. Sistemas de comércio de emissões criar dinâmicas de mercado que possam estimular diferentes respostas de inovação, com a volatilidade dos preços potencialmente criando desafios e oportunidades para investimento em inovação.

A precificação do carbono pode acelerar a modernização e as melhorias de produtividade que aumentam, em vez de prejudicar, a competitividade, à medida que as empresas que operam na fronteira da tecnologia aproveitam novas oportunidades de mercado. 2. A resposta à inovação pode ser maior quando o preço do carbono é alto ou quando existem mercados diferenciados que reconhecem e recompensam a produção de baixo carbono 26.

4.3 Reciclagem de receita para inovação

A forma como as receitas de preços de carbono são usadas afeta significativamente os resultados da inovação. Algumas propostas defendem a reciclagem de uma parte substancial das receitas de carbono de volta à economia para apoiar o crescimento e a inovação. 25. A Fundação de Tecnologia da Informação e Inovação propôs um imposto de carbono de quinze anos em toda a economia com 80% das receitas recicladas para apoiar a inovação em energia limpa 25.

Os impactos da inovação também podem depender de políticas complementares, juntamente com a precificação do carbono. Pesquisas sugerem que direcionar as receitas de carbono para subsidiar suprimentos adicionais de energia limpa pode aumentar a eficácia geral da política climática ao abordar as barreiras de mercado além da externalidade do carbono. 27.

5. Análise interjurisdicional e tendências futuras

5.1 Análise comparativa de sistemas de precificação de carbono

Diferentes jurisdições implementaram preços de carbono com níveis variados de sucesso na abordagem do triplo desafio de reduzir as emissões, manter a competitividade e promover a inovação:

1. União Europeia: O EU ETS evoluiu em várias fases para resolver as falhas iniciais de projeto, com limites cada vez mais rigorosos que geram reduções significativas de emissões nos setores cobertos. O uso do benchmarking para alocação gratuita abordou as questões de competitividade, mantendo o sinal do preço do carbono. 19.

2. América do Norte: O sistema de cap-and-trade da Califórnia e o imposto de carbono da Colúmbia Britânica representam abordagens diferentes com objetivos semelhantes. O imposto de carbono neutro em termos de receita da Colúmbia Britânica tem sido particularmente bem-sucedido, alcançando reduções de emissões sem prejudicar o crescimento econômico 23.

3. Ásia-Pacífico: Espera-se que os mercados emergentes de carbono em países como a China influenciem significativamente a inovação global em tecnologia limpa. O mercado nacional de carbono da China tem potencial para estimular a inovação em tecnologia limpa em seu enorme setor manufatureiro 29.

5.2 Harmonização e vínculos de mercado

A fragmentação das políticas de preços de carbono em todo o mundo apresenta desafios para abordar questões de competitividade e otimizar os incentivos à inovação. A iniciativa Networked Carbon Markets do Banco Mundial visa abordar essa fragmentação explorando os serviços e instituições necessários para conectar os mercados de carbono internacionalmente. 2.

Ao vincular os mercados de carbono, empresas de jurisdições diferentes competindo nos mesmos mercados enfrentariam restrições de carbono mais comparáveis, reduzindo as distorções de competitividade. Os mercados vinculados também expandem a gama de opções de redução de emissões disponíveis, potencialmente reduzindo os custos gerais de conformidade e mantendo a integridade ambiental 2.

5.3 Direções políticas futuras

Espera-se que as preocupações com os impactos da precificação do carbono na competitividade diminuam à medida que a precificação do carbono se torna mais difundida, integrada e harmonizada em todas as jurisdições 2. A tendência de uma implementação mais ampla do preço do carbono pode eventualmente mudar a estrutura da economia global em favor de produtos e processos eficientes e de baixo carbono.

Inovações na formulação de políticas de preços de carbono continuam surgindo, incluindo:

1. Preços diferenciados: Abordagens que precificam o carbono de forma diferente com base em sua fonte ou no setor em que ele é emitido podem criar incentivos mais direcionados para a manufatura limpa 26.

2. Sistemas híbridos: Combinando elementos de impostos sobre carbono e limite e comércio para equilibrar a certeza do preço com a certeza das emissões.

3. Políticas complementares: O reconhecimento de que a precificação do carbono por si só pode ser insuficiente levou ao desenvolvimento de pacotes de políticas que abordam diferentes falhas de mercado simultaneamente.

6. Conclusão e recomendações políticas

O impacto das variações nos mecanismos de precificação de carbono nos setores manufatureiros que consomem muita energia mostra compensações complexas entre a eficácia da redução de emissões, a proteção da competitividade e o estímulo à inovação. As evidências sugerem que uma precificação de carbono bem projetada pode reduzir as emissões industriais sem prejudicar significativamente a competitividade, ao mesmo tempo em que estimula a inovação em energia limpa a longo prazo.

6.1 Principais descobertas

1. O preço do carbono é eficaz na redução das emissões industriais, com preços mais altos geralmente alcançando maiores reduções.

2. As preocupações com a competitividade das indústrias de EITE podem ser abordadas por meio de características específicas de design de políticas, sem prejudicar o sinal do preço do carbono.

3. Os impactos da inovação na precificação do carbono permanecem teoricamente sólidos, mas empiricamente incertos, com evidências de aumento da intensidade de P&D em resposta à precificação do carbono.

4. As respostas setoriais variam significativamente com base no potencial técnico de redução, exposição comercial e intensidade energética.

5. A harmonização global dos preços do carbono reduziria as preocupações com a competitividade e aumentaria a eficácia geral.

6.2 Recomendações de políticas

Com base nessas descobertas, as seguintes abordagens políticas são recomendadas:

1. Implementação gradual com trajetórias claras de longo prazo: Fornecer aumentos previsíveis nos preços do carbono permite que as indústrias planejem investimentos em tecnologias de baixo carbono.

2. Medidas transitórias específicas para os setores da EITE: A alocação gratuita com base em parâmetros de desempenho ou limites isentos de impostos pode abordar questões de competitividade e, ao mesmo tempo, manter o incentivo para reduzir as emissões.

3. Reciclagem de receita para inovação: Direcionar uma parte das receitas de precificação de carbono para projetos de P&D e demonstração de energia limpa pode acelerar as soluções tecnológicas.

4. Abordagens setoriais: Reconhecer as diferenças entre os setores manufatureiros por meio de um design de políticas personalizadas pode aumentar a eficácia.

5. Coordenação internacional: Trabalhar em prol de preços de carbono mais harmonizados em todas as jurisdições reduzirá as distorções de competitividade e minimizará os riscos de vazamento de carbono.

6. Políticas complementares: A combinação de preços de carbono com regulamentações, padrões e suporte específicos para o desenvolvimento de tecnologia pode abordar várias barreiras de mercado simultaneamente.

À medida que a economia global continua navegando na transição para um futuro de baixo carbono, mecanismos de precificação de carbono cuidadosamente projetados continuarão sendo ferramentas essenciais para reduzir as emissões industriais, mantendo a prosperidade econômica e impulsionando a inovação em energia limpa em setores manufatureiros que consomem muita energia.